Pojęcie samowoli budowlanej

Pojęcia ,,samowoli” nie trzeba bliżej wyjaśniać, gdyż jego znaczenie jest powszechnie znane. Z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeszcze 40, 30 lat temu, budowanie bez pozwolenia na budowę było procederem nagminnym, dotykającym zarówno miasta, jak i wsie. Właściciele nieruchomości traktowali swoje działki jak prawdziwe ,,twierdze”, wychodząc z założenia, że na swoim gruncie mogą wznosić praktycznie wszystko co im się podoba. Taki proceder powodował dezorganizację przestrzeni, zaburzał ład architektoniczny, nie mówiąc już o sprzeczności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Obiekty wzniesione przed 1970 r.

Na przestrzeni lat zmieniały się przepisy regulujące zjawisko samowoli budowlanej i przesłanki umożliwiające jej legalizację. Do obiektów wzniesionych nielegalnie przed 1970 r. zastosowanie znajdowała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Art. 52 ww. ustawy stanowił, iż obiekty budowlane będące w budowie lub wybudowane bez pozwolenia bądź niezgodnie z istotnymi warunkami pozwolenia, ulegają przymusowej rozbiórce, jeżeli właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany:
1) Znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) Sprowadza bądź w razie wybudowania sprowadziłby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo
3) Powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia.

W przypadku ustalenia, że dany obiekt budowlany został samowolnie wzniesiony, ewentualna jego legalizacja następowała przy zastosowaniu środków z art. 37 i następne ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Stanowisko doktryny i judykatury pozostawało w tym przedmiocie jednoznaczne. Można tutaj wskazać chociażby na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r. (II SA/Wr 303/07), zgodnie z którym likwidacja samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. – niezależnie od tego czy popełniono ją w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. czy też wcześniej, następuje w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r.1

Obiekty wzniesione do 1 stycznia 1995 r.

Ustawa z 1974 r. znacząco różniła się od obecnie obowiązującego aktu w zakresie dotyczącym zjawiska samowoli budowlanej. W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. przymusowej rozbiórce z mocy ustawy podlegały tylko obiekty znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, lub gdy obiekt powodował, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi czy mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ust. 2 ww. przepisu umożliwiał podjęcie decyzji o przymusowej rozbiórce lub o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli uzasadniały ją inne ważne przyczyny, poza wymienionymi w ust. 1. Wyjątkowość regulacji z 1974 r. polegała chociażby na tym, że w przypadku gdy obiekt, wybudowany w warunkach samowoli, nie naruszał przepisów prawa, zwłaszcza z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a ponadto pozostawał w zgodzie z wymogami sztuki budowlanej, istniał obowiązek jego legalizacji. Jak podkreśla prof. Z. Niewiadomski w swoim komentarzu do Prawa budowlanego, ten stan prawny powodował, że inwestorzy nierzadko wybierali drogę późniejszej legalizacji obiektu w miejsce uciążliwych starań o pozwolenie na budowę, a liczba samowoli rosła z roku na rok. 2 Mając powyższe na względzie ustawodawca zdecydował się na rozwiązanie zupełnie odmienne, można by powiedzieć - rewolucyjne. Dla miłośników budowania ,,na dziko” nastały trudne czasy.

Obiekty wzniesione po 31 grudnia 1994 r.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadziła w art. 48 regulację, zgodnie z którą samowola budowlana, niezależnie od tego, czy obiekt budowlany był wzniesiony zgodnie z prawem i wymogami sztuki budowlanej, czy tez z ich naruszeniem, skutkowała nakazem rozbiórki. Jedynym wyjątkiem od tak ukształtowanej zasady była regulacja art. 49 w ówczesnym brzmieniu, dopuszczająca możliwość legalizacji samowoli budowlanej po 5 latach od jej popełnienia. W konsekwencji, jeżeli upływ ww. okresu nie nastąpił, nakazowi rozbiórki podlegały również te obiekty, które choć zbudowane bez pozwolenia na budowę, były zgodne z prawem i regułami sztuki budowlanej. Takie działanie niewątpliwie mijało się z celem i logiką, gdyż inwestorzy – po wykonaniu nakazu rozbiórki – nierzadko występowali o pozwolenie na budowę dotyczące takie samego obiektu, jaki wcześniej uległ przymusowej rozbiórce. Jak zauważa się w doktrynie, ww. regulacja, chociaż zgodna z prawem europejskim, nie znajdowała zastosowania w żadnym z krajów Unii Europejskiej i trudno jest znaleźć argumentację przemawiającą za zasadnością jej wprowadzenia w takim kształcie.3 Nie można jednak nie wspomnieć, iż Trybunał Konstytucyjny zarówno w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r.4, jak i w wyroku z dnia 26 marca 2002 r.5wskazał, iż wynikający z art. 48 Prawa budowlanego wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, odpowiada sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkom ograniczenia praw obywatelskich jako ,,koniecznych w demokratycznym państwie dla (…) porządku publicznego, (…) ochrony środowiska (…) wolności i praw innych osób”. Jak stwierdził Trybunał, naruszający prawo powinien liczyć się z faktem, iż minimalną konsekwencją naruszenia prawa jest przywrócenie stanu poprzedniego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierzało natomiast w stronę łagodzenia rygoryzmu ww. regulacji, wskazując, iż może ona być stosowana tylko i wyłącznie wtedy, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie przewidziane zaistnieją kumulatywnie6.

Art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw

Obecne brzmienie art. 48 Prawa budowlanego łagodzi rygoryzm poprzedniej regulacji. Wprawdzie ustawodawca dalej traktuje samowole budowlaną jako zjawisko negatywne, ale w przeciwieństwie do poprzedniego rozwiązania, łagodzi represyjność przepisów, dopuszczając możliwość legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego wprawdzie bez pozwolenia na budowę, ale w zgodzie z przepisami sztuki budowlanej. Inwestorzy muszą się jednak liczyć z obowiązkiem zapłaty wysokiej opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym ma zastosowanie do tych samowoli budowlanych, które zaistniały pod rządami tego przepisu. To oznacza, że do samowoli budowlanych popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, tj. przed 11 lipca 2003 r. zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym, z tym że do postępowań o samowolę budowlaną wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z 2003 r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, umożliwiające legalizację obiektu budowlanego (jego części) będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu właściwy organ.

Art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego

Jak wynika z ww. przepisu, do obiektów budowlanych samowolnie wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się ,,stare” Prawo budowlane, tj. z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 starego Prawa budowlanego, czyli sprzeczność z planem oraz niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak zauważa się w orzecznictwie, przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należy rozumieć obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.7 W sytuacji, gdy obiekt był wprawdzie samowolnie realizowany przed 1 stycznia 1995 r., jednakże zakończenie budowy nastąpiło już pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, wówczas należy przyjąć, że zastosowanie mają przepisy tej ustawy, która obowiązywała w chwili zakończenia budowy. Właściwą do zastosowania ustawę wyznacza zatem moment zrealizowania przez inwestora całości prac budowlanych składających się na obiekt budowlany.

Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

Legalizację samowoli budowlanej bez opłaty legalizacyjnej wprowadziła czasowo ustawa z dnia 10 maja 2007 r. Stosownie do regulacji art. 3 tej ustawy, do dnia 1 stycznia 2008 r. do obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji, jeżeli budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r., a przed 11 lipca 1998 r., i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego przepisów art. 48 – 49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się, a właściciel może wystąpić o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu lub jego części, po spełnieniu warunków określonych w art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada na inwestora obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie, pod rygorem rozbiórki obiektu lub jego części. Organ nakazuje też rozbiórkę, jeżeli właściciel nie uzyska pozwolenia na użytkowanie. Omawianą regulację stosuję się także do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia w życie epizodycznej ustawy z dnia 10 maja 2007 r.

Autor: aplikant radcowski Kamila Olkowicz, KPRF Law Office

LITERATURA:
1. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 303/07, Lex 204966
2. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 r., str. 483.
3. S. Jędrzejewski, Proces budowlany, Zagadnienia administracyjno – prawne, Bydgoszcz 1995 r., s.122
4. Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 2.
5. Wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK –A 2002, Nr 2, poz. 15.
6. Wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 903/97, niepubl.
7. Wyrok NSA z dnia 31 października 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2859/95, OSP 1997 nr 12, poz. 224.